地方债务现“逾期未还” 违约动机渐强
2014年6月26日
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导读
最新的审计报告显示，地方债务已经出现违约，虽然违约率尚不得而知，但这一现象并不是一个好苗头。虽然整体债务依然可控，但建立缓释机制、寻找解决方案已经刻不容缓。
6月24日，中国审计署审计长刘家义在全国人民代表大会常务委员会上提交的一份审计报告显示，在2013年6月底至2014年3月底，重点审计的9省本级债务借新还旧数额较大。2013年6月底至2014年3月底，9个省本级和9个市本级政府偿还到期债务举借新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。这意味着违约已经出现。
审计报告显示，目前，各类政府性债务管理分别由财政部不同业务司局负责，尚未归口统一管理，境外发行人民币债券等制度也不够健全，个别地方债务举借和使用不规范。审计的9个省本级和9个市本级政府性债务余额增长3.79%。
不过好消息是，债务比2013年前6个月平均增速下降7个百分点，9个市本级由于2013年土地出让收入增长，债务负担有所减轻。
2013年12月中央经济工作会议中指出的六大主要经济问题中，地方政府债务排名第二。2014年政府宣布推出试点计划，允许10个省份和城市发行总额为1092亿人民币的地方政府债券。
摩根大通中国首席经济学家朱海斌指出，尽管地方政府债券是个可喜的举措，但具体执行很困难。试点的成功有赖于财政收支透明度、严格的地方政府预算限制、客观的风险评估和基于风险的定价——所有这一切都涉及更广泛的结构性改革。
不容乐观的债务现状
刘家义提交的审计报告显示，2014年，从审计情况看，财政部等部门和相关地方加强了债务统计、对账及风险分析预警等工作，地方政府性债务增长有所放缓。但扔存在的问题有三点：一是政府性债务管理制度尚不健全。审计的9个省本级和9个市本级中，2个未制定政府性债务综合管理制度，9个未制定政府性债务风险预警制度；二是省本级债务借新还旧数额较大；三是个别地方债务举借和使用不规范。审计发现，2013年6月底以来，4个市本级违规由政府担保或不合规抵押融资157亿元，违反合同约定将108.62亿元债务资金用于房地产开发、项目资本金或其他项目建设等。此外，4个省市本级还通过非公开定向融资工具、私募债等新方式举债69亿元。
虽然地方自主发债试点已经展开，但短期内的效果可能有限。
朱海斌指出，地方政府债券的发行额度由中央政府分配，从2014年中央政府为地方政府设立的4000亿元人民币的额度中拨出。此次试点与以往做法有所不同。过去，财政部代表地方政府发行和偿还债券；现在，地方政府将全权负责发行和偿还自己的债券。债券最长期限将由7年延长至10年（5、7、10年期债券的比例是4:3:3），必须进行债券评级，而不是可评可不评。
“这一行动是在解决地方政府债务问题上迈出的具有鼓舞作用的一步。它为地方政府打开了一扇新的融资渠道。”朱海斌称，以地方政府债券取代融资平台，以明确的责任替代隐含的责任，和对于债券评级的要求，将提高财政透明度，促进地方政府的财政自律。而且，延长债券期限将降低地方政府债务期限不匹配的风险。
不过从实际效果看，有诸多问题需要解决。在试点阶段，地方政府债券规模很小，而且中央政府很可能沿用配额制度以避免地方政府过度借贷。例如，在2014年的试点计划中，大部分省份的发债配额甚至不足以支付贷款利息。从近期看，预计地方政府债券将与其他融资方式（包括公司债券——又称城市投资债券）并存，共同满足地方政府的融资需求。政府将继续区分存量问题和流量问题，这意味着避免现有地方政府债务违约的动机依然很强。
债务缓释机制有待完善
中诚信国际分析师闫文涛长期关注地方债务风险，他指出，目前地方债所反馈出的风险需要警惕。在当前财政收入放缓的背景下，财政支出的刚性会进一步加大今年地方政府的偿债压力。土地房地产市场的景气下行，对地方政府融资有较大影响，总的来看，这种影响也分为两大类，一个是土地市场的不景气对于地方财政的影响，不考虑中央的转移支付，地方有52%的收入是要靠土地和房地产来支撑。二是对平台的资产负债表的影响，土地市场的不景气可能削弱平台企业的资产负债表，另外大部分的平台企业靠这种土地抵押来获得银行贷款或者是获得一定的信用征集。在这种情况下，土地的缩水也可能进一步打折信用征集的效果。
“一般地方政府的债务资金偿还除了土地出让以外，还有企业自身的一些现金流，但是现在的事实情况是截至2012年全国平均的以土地出让收入作为偿还来源的这部分债务占比为37.23，我们也对各个省份占比，对土地出让依赖度进行梳理，发现有些省份对土地出让的占比超过了50%，最高的浙江的达到66%。”闫文涛指出，这说明一个很危险的信号，这些地区对土地和房地产市场的下行的依赖度是很高的，尤其在当前土地房地产市场下行趋势比较明显的情况下，这种偿还结构就会有很大的风险，过于单一集中的债务偿还结构会进一步加大这些地区的地方债务风险敞口。
闫文涛称，在新的融资环境下，相信未来地方债务债券市场品种会更加丰富，除了以前的城投债之外，还会相继出现一些地方债，项目收益债，棚改专项债，永续债，具体的业务过程中也发现很多平台企业愿意做这种永续债。
债券种类多元化的同时，债券的发行主体也会更加多元，除了之前的平台企业之外，还有一些地方政府，国有控股企业也挥发性棚户区改造的专项债券，另外还有一些项目债对应的专门成立一些SPV这种项目公司。
他认为，虽然剥离地方政府融资功能是平台企业未来发展的一个主要方向，但是短期内是比较难以实现的，融资平台仍将是未来最主要的举债主体，但是在未来地方政府债务里融资主体和融资方式将会逐渐多元，地方债和项目债将会成为地方债务发行的一个重要补充，虽然现在是补充，相信未来这是建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的实质性步骤，未来国内会建立地方债为主导的地方债务发行体制。
朱海斌希望预算法修订（预算法目前禁止地方政府从银行借款或直接发行债券）可以尽快完成，这将为中国正式引入地方政府债券铺平道路。
（腾讯财经 闫铮 发自北京）
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